Memorandum of Understanding: Das umstrittene Instrument europäischer Migrationspolitik

Von Sophia Hiss

Memoranda of Understanding -kurz MoUs- haben Konjunktur in der europäischen Migrationspolitik. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten greifen immer häufiger auf dieses Instrument zurück, um Einwanderungsbewegungen aus der südlichen Nachbarschaft Herr zu werden. Was an diesen Abkommen besonders ist, und weshalb sie nicht der Standard im europäischen Migrationsmanagement werden sollten. Drei Kritikpunkte.

Memoranda of Understanding (MoU), im deutschen Sprachgebrauch auch als Absichtserklärungen oder Vereinbarungen bekannt, haben derzeit Konjunktur in der europäischen Außenpolitik. Seit dem EU-Türkei Deal von 2016 haben die EU und ihre Mitgliedsstaaten vielfach von diesem rechtlichen Instrument gebrauch gemacht, vorrangig im Migrationsmanagement. Diese rechtlich unverbindlichen Abkommen kamen unter anderem schon zwischen Italien und Libyen 2017 und jüngst zwischen der EU-Kommission und Tunesien im Juli 2023 zum Einsatz. Sie wurden in die Wege geleitet, um ‚irreguläre‘ Migration nach Europa zu begrenzen, ein derzeit zentrales Anliegen der EU. Erst letzte Woche haben Vertreterinnen und Vertreter der EU-Mitgliedstaaten der vorläufigen Einigung zur Asylreform, die im Dezember 2023 vom EU-Ratsvorsitz und dem EU-Parlament getroffen wurde, zugestimmt. In Zukunft werden daher weitere Verhandlungen mit der südlichen Nachbarschaft der EU zu erwarten sein, zumal sich die EU und Tunesien trotz besagtem MoU vom Juli über das genaue Vorgehen immer noch nicht einig sind.

MoUs repräsentieren aus völkerrechtlicher Sicht spezielle rechtlich nicht-bindende Instrumente (auch soft law genannt). Sie werden zwischen Staaten oder Staaten und NGOs auf bilateraler Ebene geschlossen und schaffen lediglich politische aber keine rechtlichen Verpflichtungen. Der Grund ihrer Prominenz: einfachere Verhandlungsverfahren (Informalität), größere Flexibilität (Fluidität) und geringere Souveränitätskosten (stark vereinfachte Anpassungsmechanismen). Es genügt also -kurz gesagt- eine Absichtserklärung zu formulieren, eine Delegation in das Partnerland zu schicken und die Erklärung gemeinsam zu unterschreiben. Danach haben sich beide Parteien an die Vereinbarung zu halten - so jedenfalls der Idealfall. Es ist also kaum verwunderlich, dass in Zeiten einer krisenhaften Wahrnehmung von Migration auf dieses flexible und unkomplizierte Mittel zurückgegriffen wird. Wo jedoch Pragmatismus und Effizienz in den Vordergrund gestellt werden, legt ein genauerer Blick auf diese Verfahren offen, in welches Risiko sich die EU langfristig begibt, sollten MoUs wie das mit Tunesien zum Standard in der europäischen Außenpolitik werden.

Der erste Grund zur Vorsicht: Soft law Instrumente wie MoUs schaffen die Grundlage für tatsächlich rechtlich bindende internationale Verträge der Zukunft.

Trotz ihrer rechtlichen Unverbindlichkeit besitzen sie eine sogenannte sekundäre Rechtswirkung. MoUs können als vorbereitende Akte für rechtsverbindliche Instrumente und als Auslegungshilfe für bereits geltende Verträge und Gesetze dienen. Darüber hinaus können MoUs erhebliche Auswirkungen auf die Herausbildung neuer Regeln des Völkergewohnheitsrechts haben, da sie entweder selbst eine einschlägige Staatenpraxis darstellen oder zumindest zu einer solchen führen. B

Beide Aspekte zeigen, dass diese Mittel eine langfristige Auswirkung auf die Beziehungen der EU zu ihrer Nachbarschaft haben. Wenn also in Zukunft ein tatsächliches Migrationsgesetz oder ein Migrationsvertrag zwischen der EU und den Staaten ihrer südlichen Nachbarschaft etabliert werden sollte, können die aktuellen Absichtserklärungen als deren Grundlage dienen. Also: rechtliche Unverbindlichkeit bedeutet nicht rechtliche Unerheblichkeit.

Der zweite Kritikpunkt: MoUs sind hochgradig undemokratisch und gefährden die politische Stabilität auf beiden Seiten. Grundsätzlich werden bindende Abkommen mit Drittstaaten wie Tunesien oder Libyen in Form völkerrechtlicher Verträge geschlossen. Diese bedürfen jedoch aufgrund des Einstimmigkeitsprinzips in der EU-Außen- und Sicherheitspolitik der Zustimmung des EU-Rates, also aller 27 Mitgliedsstaaten. Dieses aufwendige und langwierige Verfahren kann mit MoUs umgangen werden. Sie schränken also die Rolle der Parlamente erheblich ein, da sie die langwierigen innerstaatlichen Gesetzgebungsverfahren umgehen und auch der Kontrolle durch internationale Gerichte entzogen sind. Das ist aus normativer Sicht problematisch und dennoch bemerkenswert, dass im Falle von Tunesien die an die Presse durchgesickerte Kritik des Auswärtigen Amtes am Alleingang von Meloni, Rutte und von der Leyen keine stärkere Resonanz fand. Schließlich fühlte sich der Rat von der Kommission übergangen. »Es ist nicht akzeptabel, dass ein solches (MoU) ohne vorherige Zustimmung des Rates unterzeichnet wird«, heißt es in einem internen Dokument. MoUs schließen letztendlich auch die Gesellschaft und Nichtregierungsorganisationen von einem Veto und Einflussnahme aus und berühren daher einen zentralen Pfeiler des repräsentativen Demokratiemodells: Die Legitimation politischer Entscheidungen durch partizipative Entscheidungsprozesse. Weitere Beeinträchtigungen ihrer Legitimation aber kann sich die EU eigentlich nicht leisten, wenn sie in der Lage sein möchte, Lösungen für künftige Herausforderungen effektiv umzusetzen, denn dafür braucht es auch die Bereitschaft derjenigen an gemeinsamen Projekten mitzuwirken, die nicht mit jeder Entscheidung einverstanden sind.

Solche Bruchlinien gefährden Vertrauen – in die europäische Demokratie im Inneren und in Europa als Partner auf der Weltbühne. Doch nicht nur ein Vertrauensverlust gegenüber der EU steht hier auf dem Spiel.

MoUs kreieren auch in den Drittlandsparteien ernsthafte rechtlichen und politische Dilemmata auf nationaler Ebene. International anerkannt Machthaber können ebenfalls parlamentarische Abstimmungsprozesse umgehen und die Abkommen ohne Absprache mit dem Rest der Regierung schließen. Eine weitere Destabilisierung der bereits fragilen Demokratie wie im Falle Tunesiens kann kaum im Sinne der EU und ihrer Mitgliedsstaaten sein. Auch das politische System Libyens, dessen Instabilität maßgeblich durch Kämpfen um politische Legitimität und ausländischer Intervention gegeben ist, bleibt durch solche fragwürdigen Verhandlungen weiterhin gefährdet. Das MoU mit Italien führte in dem Nordafrikanischen Staat zu einem großen Dilemma für den Obersten Gerichtshof. Obwohl auf nationaler Ebene Berufung eingelegt wurde, um das MoU mit Italien auszusetzen, zog es das Gericht es vor, nicht über die Berufung zu entscheiden, da sich die Richter unter hohem politischen Druck sahen. Der Grund: Die Frage, wer in Libyen der rechtmäßige ist auf innerstaatlicher Ebene noch nicht gelöst. Eine Entscheidung des Obersten Gerichtshofs hätte in diesem Fall zur Anerkennung der rechtmäßigen Herrschaft einer der Parteien geführt. Das wiederum hätte weitere Spaltungen und Sicherheitsprobleme innerhalb Libyens produziert, ganz im Gegensatz zu dem, was in der Präambel des betreffenden MoUs beabsichtigt war. In letzter Konsequenz können MoUs also in Drittländern wie Libyen zu einer Unterbindung ihrer eignen nationalen Gesetze führen.

Der letzte Grund zur Kritik: MoUs bewirken keine nachhaltige Regulierung von irregulärer Migration. Sie schaffen viel mehr eine Verlagerung der Routen und machen die Ankunftszahlen noch unberechenbarer. „Irreguläre" Migration beschreibt laut der internationalen Organisation für Migration (IOM) ein Phänomen, das sich auf die "Bewegung von Personen bezieht, die außerhalb der Gesetze, Vorschriften oder internationalen Abkommen stattfindet, die die Einreise in oder die Ausreise aus dem Herkunfts-, Transit- oder Zielstaat regeln.“ In Europa haben sich populistische Strömungen das Narrativ der irregulären oder auch „illegalen“ Migration zu eigen gemacht: Migration gefährde den Wohlstand und die innere Sicherheit. Dass solche Denkmuster im Anblick der dringend benötigten Arbeitskräfte gerade in Deutschland fragwürdig sind, soll hier nicht weiter ausgeführt werden.Viel wichtiger ist, dass durch die erhoffte Abschottung ermöglicht durch MoUs, der Zustrom von Menschen nach Europa besser kontrolliert werden könne. Dagegen stehen jedoch wissenschaftliche Erkenntnisse: Im Bereich Migration haben sich die Ankünfte immer dann besonders unberechenbar entwickelt, wenn neue Restriktionen durchgesetzt wurden, so etwa auch im Rahmen des Anwerbestopps 1974 in Deutschland. In den unmittelbar darauffolgenden Jahren kamen circa zweieinhalbmal so viele Menschen nach Deutschland, wie seit dem Ende der Anwerbeabkommen.

Im Sommer 2023 lässt sich eine ähnliche Entwicklung mit Blick auf Tunesien beobachten. Die Ankunftszahlen kurz nach Abschluss der Vereinbarung schossen in unerwartete Höhen und veranlassten Italien dazu, in Lampedusa den Notstand auszurufen. Dabei bestimmt ein grundlegender menschlicher Wesenszug das Handeln: Je höher die angekündigten Hürden, desto höher der Druck, noch vorher in Europa anzukommen und auch zu bleiben, notfalls in der Illegalität – wenn nicht jetzt, dann nie. Dieser „jetzt-erst-recht“ Effekt stellt einen Teufelskreis dar: Die Ankündigung schärferer Kontrollen führt dazu, dass mit einer gestiegenen Risikobereitschaft eben diese Kontrollen noch aufwendiger und kostspieliger werden. Das MoU macht insofern derzeit genau die Migrationsbewegungen unberechenbarer, die die Autoren der Vereinbarung vorgeben, kurzfristig besser steuern zu wollen.